환경영향평가 공탁제도

환경영향평가 공탁제도

1. 개요

∙ 공탁이란 법령의 규정에 따른 원인에 의하여 금전, 유가증권, 물품을 법원의 공탁소에 임치하여 법령에 정한 일정한 목적을 달성하는 제도임

∙ 공탁을 하는 원인에 따라 4가지 종류 분류 (변제공탁, 보증공탁, 집행공탁, 보관공탁, 몰취공탁 등이 있음)

∙ 한편, 환경영향평가 공탁제도는 그 동안의 사업자와 평가대행자의 갑·을의 관계를 끊고, 평가에 필요한 적정한 비용을 지불하게 함으로써, 환경영향평가의 객관성 확보와 부실을 방지하기 위해 논의되고 있는 제도임

∙ 문재인 대통령은 대선 기간에 ‘환경영향평가 공탁제도’ 도입을 공약했음

 

2. 내용

∙ 환경영향평가 공탁제도 환경영향평가를 발주하는 사업자와 평가대행업체 간의 공모 가능성을 끊기 위해 발주 전담기관을 따로 두는 것

∙ 또는 평가업무의 자율성을 확보하고 내실을 기할 수 있도록 평가비용을 공탁하는 제도

 

3. 찬성입장

∙ 지난해 기준 환경영향평가 대행업체는 330개. 발주 사업체에 비해 영세하고 수주 경쟁이 심하다 보니 대행업체들이 발주자 눈치를 보게 돼 독립성을 잃을 수 있다는 게 이 제도 도입을 주장하는 측 근거임

 

4. 반대입장

∙ 반면, 사업자의 책임의 범위가 평가비용의 공탁에 한정될 경우 예측하지 못하는 불확실성에 대한 책임소지, 과다한 조사와 비효율적인 평가서 작성, 공탁제 관리기관에서 최종 제출된 환경영향평가에 대한 최종 검토 및 검증을 통해 정부의 책임성 강화 및 증가 등의 우려도 제기되고 있음

 

5. 환경영향평가 분야 공탁제 도입 타당성 검토
∙ 현황 진단과 사례조사 결과를 토대로 환경영향평가 공탁제의 기본 설계 방향성을 도출하였다. 이를 위해서 몇 가지의 요소에 대한 다양한 대안의 적정성 및 실현가능성에 대한 검토가 필요한데, 고려해야 하는 주요 요소와 가능한 대안은
다음과 같다.
 ○ 환경영향평가서 작성 주체를 변경할 것인가?
  - 정부(승인부처) 주도 작성
  - 환경부(또는 산하 전담조직)
  - 기존 유지(사업자)
 ○ 환경영향평가를 담당하는 별도의 기관을 설립할 것인가?
  - 제3의 기관 설립
  - KEI 활용(기능 강화)
  - 환경부 내 전담조직 설치
  - 기존 유지(1/2종 대행업체)
 ○ 대행업체에 대한 선정방식을 변경할 것인가?
  - 제3의 주체 주관의 경쟁입찰로 전환
  - 기존 유지(사업자 선정)
 ○ 전담기관이 설립된다면 동 기관의 역할 범위는 어떻게 설정해야 하는가?
  - 선정 및 결과검증
  - 선정, 계약, 대금정산 및 결과검증
  - 선정, 계약, 대금정산, 결과검증 및 교육
  - 선정, 계약, 환경영향평가수행, 대금정산, 결과검증 및 교육

∙ 각 대안 별 검토를 다음의 프레임웍으로 진행하였다.

 

<환경영향평가 공탁제 방향성 설계를 위한 프레임웍>

1) 작성책임자
∙ 현재 환경영향평가의 작성책임자는 사업자이며, 잠재적인 작성책임자는 사업자, 지자체, 주무관청으로 구분 가능하다. 이와 같이 사업자가 작성 책임을 부담하게 되면 오염자 부담원칙에 충실하다는 장점이 있다. 반면, 정부(승인부처)가 작
성 책임을 부담하는 경우 환경영향평가서의 질 제고가 가능한 장점이 있으나, 오염자 부담원칙에 부합하지 않고 사업 진행 중 환경위배 사항 발생 시 책임소재가 불명확해 질 수 있다는 단점이 존재한다.
∙ 검토 결과, 해당 사업으로 인해 가장 큰 효익을 얻고 환경을 소비하는 주요 주체가 사업자이므로 작성책임은 사업자에게 부여하되, 정부 및 지자체는 환경영향평가가 적정하게 이루어질 수 있도록 정책적·제도적 지원 역할을 수행하는 것이 합리적으로 판단된다. 해외 사례의 경우도 북아메리카(미국, 캐나다) 일부 국가를 제외하고, 유럽 및 일본 등 대부분의 국가가 사업자에 작성책임을 부여하고 있는 점도 이와 일맥상통한다고 볼 수 있을 것이다. 특히 앞서 언급한바와 같이 한국의 경우에는 계획의 수립단계인 전략환경영향평가서 작성 책임을 계획수립 기관의 장에게 부여하고 있어 미국과 일본의 절충형으로 운영하고 있으며, 전문검토기관(KEI)운영으로 제도적 보완을 하고 있다는 특징을 갖고 있다.

2) 대행업체의 선정 및 계약
∙ 현재 환경영향평가 대행업체 선정 및 계약은 원칙적으로 사업자가 수행하는 것으로 규정되어 있는데, 앞으로 공탁제를 도입할 경우, 공탁제 대상 사업, 업체 선정 및 계약 등에 관한 검토가 필요하다. 국내의 유사제도의 경우 대부분 제3의 기관을 통해 업체 선정만 분리하여 운영(감정평가제도, 소규모건축물감리제도, 회계감사인지정제도 등)하고 있으나, 단순히 업체만을 제3의 기관이 선정한다고 하여, 환경영향평가서의 질을 보장하기 어려울 수 있다. 또한, 제3의 기관이 업체선정과 계약까지 관리·감독할 경우, 당초 사업자가 부담해야 할 환경영향평가에 대한 책임소재가 계약 주체인 제3의 기관에 이전될 가능성을 고려해 사업자의 의무를 명확히하고, 국내·외적으로 최초 도입된다는 점을 고려해 거짓평가서 재평가 등 이해관계자 공감대가 형성된 분야에 우선 도입하는 것이 바람직하다고 판단된다.
∙ 다음으로 제3의 기관의 역할을 누가 수행할 것인가에 대한 검토가 필요하다. 우선 기존의 KEI, 한국환경공단, 생태원 등 검토 전문기관을 활용하는 방안이 있을 수 있다. 이 기관 들은 환경영향평가에 대한 경험·역량 보유로 선정 절차의 전문성 및 객관성 확보가 가능하다는 장점이 있으나, 기존에 수행하던 다양한 고유 업무가 존재하여 경우에 따라 기존 업무와 환경영향평가 업무 수행간 이해관계의 충돌이 발생하거나, 기관의 사업 우선 순위에 따라 환경영향평가 업무에 인력 등의 자원이 충분히 투입되지 못할 가능성이 존재한다고 볼 수 있다. 

∙ 둘째 방안은 환경부 산하에 별도의 전담기관을 설치하는 방안이다. 이 방안은 환경영향평가 관련 전담기관이 설립되어 과거 대비 환경영향평가 검증 및 모니터링 업무를 보다 전문적이고 독립적으로 수행할 수 있다는 장점이 있는 반면, 환경영향평가와 관련된 기존 인력의 경험·역량 활용, 기관의 신규설립을 위한 추가적인 시간과 비용이 소요된다는 단점이 존재한다고 볼 수 있다. 물론, 두 대안 모두 환경영향평가 대행업체 선정 및 계약관리, 대금정산 등을 위한 별도의 시스템 구축 등은 공통적으로 필요한 필수사항이라고 하겠다.
∙ 또한, 환경영향평가 전문기관 설립은 한국개발연구원(KDI) 등 유사기관의 역할과 기능을 체계적 종합적으로 검토할 필요가 있다. 한국개발연구원(KDI)의 경우, 예비타당성 조사 신청이 접수되면 예비타당성 조사지침에 따라 자체 연구인력과 외부 전문가 등을 활용, 조사 및 평가체계를 갖추고 사업추진 여부의 객관적 지표인 B/C 분석 결과를 제시한다는 점에서 현행 환경영향평가 검토 전문기관(KEI 등)과 차이가 있다. 

∙ 즉, 환경영향평가는 협의 제도하에서 현행 검토 전문기관은 개발사업이 환경에 미치는 영향 등에 관한 전문가적 의견을 제시하는 것이므로 환경영향평가 전문기관 설립은 평가제도의 틀 과 연계해 업무의 범위, 조직, 기능 등에 관한 체계적, 종합적 검토가 필요할 것으로 판단된다.